Onsdag var det tid for muntlige forhandlinger i Oslo tingrett. Organisasjonene Noah – for dyrs rettigheter og Foreningen våre rovdyr har begjært såkalt midlertidig forføyning overfor Klima- og miljødepartementet. Det resulterte i at Oslo tingrett 23. desember stanset lisensfelling av ulv innenfor ulvesona inntil videre.
De fleste lesere av Rovdyr.org vil nok være interessert i når rettens kjennelse kan ventes, og dommeren lovet at den vil foreligge neste uke, og forhåpentligvis i begynnelsen av uka.
Som alle andre fagområder, har jussen en rekke underdisipliner. Én av dem er rettskildelæren, som handler om hvilke lover, forskrifter og andre dokumenter man kan benytte for å presisere innholdet i lovverket. Tidligere her hos Rovdyr.org har vi brukt en del tid på begreper som «påkrevd» og «pågående» fra nødvergejussen.
Slike ord er kanskje ikke så kompliserte i dagligtalen (selv om man nok må grave dypt i hukommelsen for å finne tilbake til forrige gang ordet «påkrevd» var tatt i bruk i en vanlig samtale), men i en rettssak kan forståelsen av slike abstrakte begreper bli helt avgjørende.
De mange rettssakene om lisensfelling av ulv de siste årene har i stor grad handlet om innholdet i begrepet «offentlige interesser av vesentlig betydning». Staten har vunnet fram i Høyesterett med et syn om at Stortinget er den mest relevante aktøren i Norge når dette komplekse begrepet skal gis et nærmere avgrenset innhold.
Dermed har Stortingets mange uttalelser om rovdyrpolitikk og hvordan hensynet til vern av rovdyr skal prioriteres i forhold til beitebruk, jakt, friluftsliv, folks frykt for rovdyr og andre samfunnshensyn blitt de avgjørende rettskildene i Høyesterett.
Diskusjonen i tingretten onsdag handlet i all hovedsak om at Bernkonvensjonen har rettet kritikk mot norsk ulveforvaltning. Kritikken er kommet skriftlig, og spørsmålet er hvilken tyngde den har som rettskilde.
Høyesterett har de siste årene behandlet to saker om norsk ulveforvaltning. I en dom fra 2021 avgjorde Høyesterett at norsk ulveforvaltning utenfor ulvesona var lovlig, mens den samme konklusjonen gjaldt forvaltningen innenfor sona i en dom fra 2023.
Disse to rettsavgjørelsene innebærer også at Høyesterett har vurdert den norske ulvepolitikken som innenfor de forpliktelsene som Bernkonvensjonen krever av land som har sluttet seg til konvensjonen.
Åpnet sak
Bernkonvensjonens faste komité opprettet i desember i fjor en «open file» mot Norge etter klager fra NOAH og tre privatpersoner. Følgelig mener saksøkerne at den forvaltningsmodellen for ulv som tidligere ble vurdert som i tråd med konvensjonen, nå er i tydelig strid med den.
På nettsidene til Bernkonvensjonen står det å lese at den faste komiteen uttrykte følgende da de åpnet sak mot norsk ulveforvaltning:
- Sterk bekymring for det ekstremt begrensede bestandsmålet, til tross for den sårbare statusen til den skandinaviske bestanden av Canis lupus (ulv) og det faktum at arten er oppført som «kritisk truet» (CR) på Norsk Rødliste for arter i 2021, på grunn av det lave antallet individer og en svært høy innavlskoeffisient.
- Understreket at det å betrakte dødelige forebyggende tiltak som en norm, begrunnet i «offentlige interesser av vesentlig betydning», uten at alternative metoder er uttømt, er i strid med artikkel 9 i Bernkonvensjonen, uavhengig av artens vernestatus. Dette gjelder spesielt dersom slike tiltak også utføres innenfor ulvesonen, som utgjør så lite som 5 prosent av landets territorium, der artens tilstedeværelse skal prioriteres.
- Oppfordret Norges regjering til å avstå fra å felle hele ulveflokker og revirmarkerende par innenfor ulvesonen, for å la bestanden komme seg til en mer tilfredsstillende bevaringsstatus og sikre dens langsiktige overlevelse og levedyktighet, samt dens positive påvirkning på økosystemet som helhet.
- Anbefalte Norges regjering å prioritere velprøvde, ikke-dødelige tiltak for skadebegrensning og konfliktdemping, samt å intensivere arbeidet med å fremme langsiktig sameksistens mellom mennesker og ulv basert på tilgjengelige beste praksis. Dette vil bidra til å oppfylle målene og målsetningene i Kunming-Montreal Biodiversity Framework og i Visjonen og Strategisk Plan for Bernkonvensjonen frem mot 2030.
- Tok i betraktning alle elementene som ble lagt frem, og oppgraderte statusen til klagen til en «open file». Komiteen inviterte begge parter til å sende fremdriftsrapporter til vårmøtet i 2025.
Under møtet i den faste komiteen i begynnelsen av desember ble det også besluttet å nedgradere ulvens vernestatus fra «strengt beskyttet» til «beskyttet».
Ny virkelighet
Carl Philip Fleischer, prosessfullmektig for NOAH og Foreningen våre rovdyr, argumenterte for at ved å åpne en sak har Bernkonvensjonen konstatert et de facto brudd på konvensjonsforpliktelsene. Han framholdt at en «open file» ikke er en undersøkelse eller granskning, men en fastslåelse av at Norges praksis ikke er i samsvar med konvensjonen.
– En sak lukkes ikke før komiteen mener at et medlemsland har innført en praksis som er innenfor rammen av konvensjonen, sa Fleischer.
Han la også vekt på at de avgjørelsene som Høyesterett traff i 2021 og 2023, ikke lenger er gyldige grunnlag etter Bernkonvensjonens uttalelse fra desember. Han beskrev denne uttalelsen som en ny og tung rettskilde som må tillegges vesentlig vekt. Ifølge Fleischer må tolkningen av Bernkonvensjonen justeres fra og med 6. desember 2024.
– Folkeretten kan selvsagt brytes, og det skjer stadig vekk. Det finnes ikke noe verdenspoliti, og folkerettslige forpliktelser blir innfridd bare i den grad statene velger å etterleve dem, sa Fleischer.
– Men stater skal ikke lese konvensjoner slik fanden leser bibelen, sa sa han.
Lisensfellingen i revirområdene Ulvåa-Risberget, Boksjø og Fjornshöjden skulle etter planen starte 1. januar. Rovviltnemndene i Oslo, Akershus og Østfold (region 4) og Hedmark (region 5) vedtok i september å tillate lisensfelling i disse revirene. Klima- og miljødepartementet behandlet klager på vedtaker, og resultatet ble offentliggjort kort tid før jul.
Nemndene har myndighet til å fatte vedtak om lisensfelling når bestandsmålet for ulv er oppfylt, og Stortinget har fastsatt dette målet til mellom fire og seks årlige ynglinger, hvorav minst tre skal være født i helnorske revirer. Ynglinger i delte revirer mellom Norge og Sverige teller som et halvt kull.
Fleischer sa videre at loven gir departementet adgang til å vedta lisensfelling, men det er ikke slik at departementet var forpliktet til å fatte et vedtak som strider mot pålegg fra den faste komiteen.
Nemndenes vedtak ble fattet tidligere på høsten, før komiteen åpnet sak mot Norge. Det er derfor mulig at nemndene ikke ville ha vedtatt lisensfelling dersom de hadde vært kjent med at komiteen hadde åpnet sak, fortsatte han.
Naturmangfoldlovens paragraf 18 c lyder «Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak tillate uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning, [men] bare hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Det skal ved vurdering av uttak av rovvilt […] legges vekt på om bestandsmål som er vedtatt i Stortinget er nådd.»
Stortinget etablerte i 2017 den nåværende tolkningen av naturmangfoldlovens paragraf 18 c, da den ble innlemmet i rovviltforskriften. Før denne endringen mente Klima- og miljødepartementet (KLD) at det ikke var hjemmel i loven til å endre rovviltforskriften slik at felling kunne skje med begrunnelse i «andre offentlige hensyn av vesentlig betydning».
Nå møter departementet seg selv i døra, ga Fleischer uttrykk for. Han understreket at det var Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) og en del beitebruks- og jaktorganisasjoner som hadde foreslått den tolkningen som ligger til grunn for departementets vedtak.
Fleischer uttalte at det ikke er noe hastverk med å gjennomføre lisensfelling av de tre flokkene. Statens naturoppsyn har midler og kompetanse til å avlive ulv dersom det skulle oppstå situasjoner som krever det. Videre argumenterte han at private borgeres ønsker om å avlive ulv ikke er et relevant hensyn i saken.
Fleischer fortsatte med å si at vedtaket fra Klima- og miljødepartementet lider av både rettsanvendelsesfeil og saksbehandlingsfeil.
Han stilte spørsmål ved om tilstrekkelige skadeforebyggende tiltak er gjennomført både innenfor og utenfor ulvesonen, og om det er gjort nok for å motvirke potensielle angrep på beitedyr.
Han kritiserte også Norges tolkning av Bernkonvensjonen, særlig artikkel 9. Sistnevnte speiles i naturmangfoldlovens paragraf 18 c. Ifølge Fleischer er lovhjemmelen brukt på en måte som ikke er i tråd med konvensjonens formål.
I artikkel 9 kan det leses at dyr kan avlives «provided that there is no other satisfactory solution and that the exception will not be detrimental to the survival of the population concerned in the interests of public health and safety, air safety or other overriding public interests».
Høyesterett har i sine tidligere dommer gitt aksept for at artikkel 9 ikke bare er en sikkerhetsventil som kan brukes når det er en alvorlig krise og at bestanden det er snakk om ikke er begrenset til ulv med tilhold i Norge, men den samlede svensk-norske ulvebestanden.
Fleischer viste til at Bernkonvensjonen har fastsatt klare føringer for hvordan «overriding public interests» skal tolkes, og at Norges tilnærming til dette begrepet er for vid. Han la til at komiteens språkbruk indikerer en forventning om umiddelbare endringer i norsk praksis. Ifølge Fleischer gir ikke folkeretten rom for en tolkning som fratar konvensjonen dens formål.
Mer kuriøst hevdet Fleischer at vedtaket om lisensfelling burde ha vært drøftet med Utenriksdepartementet, med henvisning til at en praksis som bryter med Bernkonvensjonen, kan skade Norges internasjonale troverdighet.
Statens syn
Asgeir Nygård fra Regjeringsadvokaten understreket at Norge tar klagesaken fra Bernkonvensjonen på største alvor. Samtidig erklærte han at departementet ikke oppfatter kritikken fra Bernkonvensjonens faste komité som en rettskilde med særlig stor vekt.
– Tolkningen av Bernkonvensjonen ligger fast. Norge har ikke frasagt seg suverenitet og Bernkonvensjonens faste komité kan ikke diktere innholdet i Norges folkerettslige forpliktelser, sa Nygård.
Samtidig medgikk han at komiteens kritikk er en utfordring.
– Kritikken fører til en situasjon for Norge som ikke er god, og det er ikke noe man ønsker. Men så går prosessen videre, og deretter kommer det til å bli et politisk spørsmål hvordan man vektlegger komiteens kritikk, sa Nygård.
Han vektla videre at vedtakene om lisensfelling er basert på grundige faglige vurderinger og omfattende kunnskap om ulvebestanden. Han fremholdt at Høyesteretts tidligere avgjørelser fortsatt er gyldige og relevante, og at klagesaken ikke medfører endringer i statens rettslige forpliktelser.
– Vi har et svært godt, og det er forsiktig sagt, kunnskapsgrunnlag om ulv. Det har også Høyesterett fått med seg. Vi har detaljert kunnskap om nesten hver eneste ulv i landet, sa Nygård.
Videre argumenterte Nygård for at ulvebestanden har en høy tilvekstrate, og uten regulering vil bestanden øke raskt. Videre viste han til to nylige tilfeller hvor ulver som har status som genetisk verdifulle er flyttet for å unngå at de blir avlivet.
Innvandrende ulv fra Finland eller Russland og direkte avkom etter slike ulver er definert som genetisk verdifulle i forvaltningens nomenklatur.
– Det viktigste momentet for bestandens overlevelse er ikke antall individer, men å skjerme genetisk verdifulle individer fra uttak, sa departementets advokat.
Nygård fremhevet at dette balansepunktet ivaretar både vern av ulv og hensyn til lokalsamfunn som påvirkes av ulvens tilstedeværelse.
– Stortinget har vedtatt at bestanden skal forvaltes slik at den skal ligge så nær bestandsmålet som mulig. Nettopp dette er et sentralt verktøy for å dempe konflikten rundt ulv i Norge. Forvaltningen har truffet godt og aldri kommet under bestandsmålet siden 2018, hvor det første gang ble åpnet for lisensfelling innenfor sona, sa han.
Nygård forklarte at statens tolkning av konvensjonsforpliktelsene tar utgangspunkt i ordlyden i Bernkonvensjonen.
– Du kan ikke ta utgangspunkt i det store handlingsrommet som ordlyden åpner for, og deretter snevre inn handlingsrommet og si at det er et brudd på konvensjonen. Verneformålet i konvensjonen oppnås gjennom summen av tiltak, ikke gjennom å strupe medlemslandenes adgang til bestandsregulering. Norge har samarbeid med Sverige om ulv og har en svært god kunnskap om ulvebestanden, sa han.
– Komiteen står helt fritt til å bruke formuleringer som «call upon» og «recommend», men å tolke dette strengt som en folkerettslig forpliktelse etablerer et sterkt motsetningsforhold til ordlyden i de ulike artiklene i konvensjonen, la Nygård til.
- Les også: Disse ulvene lever trygt inntil videre
Nygård kritiserte også NOAH for å ha framsatt en feil opplysning i klagen til Bernkonvensjonen. Dette handlet om at rovviltnemndene setter kvoter for lisensfelling av ulv utenfor ulvesona som tallmessig sett utgjør rundt to tredeler av det samlede antall ulv i Norge. Men betyr kvota at alle ulvende blir skutt? All tidligere erfaring tilsier at svaret er nei.
– Dette er en forenkling som er misvisende. Kvota er mye høyere enn det uttaket blir, fordi det settes kvote over hele landet. Det er ikke mulig å vite på forhånd hvor ulver kan komme til å dukke opp, sa Nygård.
Perspektiver fra lokalsamfunn
Espen Volden representerte Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS). Organisasjonen er partshjelper på statens side. Han ga innspill på vegne av lokalsamfunnene som berøres av ulveforvaltningen. Rundt 100 kommuner er medlem i USS, mange av dem berøres av vedtakene om lisensfelling av ulv innenfor sona.
Han understreket at det er viktig at Stortingets vedtatte politikk følges, og at byrdefordeling mellom ulike områder innad i sona er avgjørende for å sikre ulvens overlevelse på lang sikt. Volden understreket at USS ikke er motstandere av ulv, men påpekte at konfliktnivået øker når vedtatt politikk ikke etterleves.
– Det er Stortinget som har vedtatt forvaltningsregimet, og det er bare Stortinget som har legitimitet, som Norges høyeste folkevalgte organ, til å avveie de kryssende interessene som utgjør selve ulvekonflikten. USS mener at uten beitenæring vil gjengroing bli et mye større samfunnsproblem enn hva det allerede er, sa Volden.
Han trakk fram hvordan samisk reindrift og hensynet til villrein er interesser som ikke lar seg forene med tilstedeværelse av ulv, og at slike hensyn må balanseres i ulvepolitikken. Han presiserte at ulvesonen ikke er ment som et rovdyrreservat, men som et forvaltningsverktøy som sammen med bestandsmålet skal oppnå balanse mellom vern og andre hensyn.
– Det å unngå en ukontrollert vekst i ulvestammen er etter USS sitt syn i seg selv en offentlig interesse av vesentlig betydning. Det er ikke utryddelse av ulv som er tema, det er å forvalte bestanden innenfor de rammene Stortinget har satt som er tema. Det er en forsiktig beskatning, og ideen er at denne beskatningen demper konfliktnivået, sa Volden
Internasjonal kritikk
Siri Martinsen, styreleder i NOAH, uttrykte i sin partsforklaring skuffelse over Norge. Hun mente regjeringen ikke hadde tatt klagesaken i Bernkonvensjonen på tilstrekkelig alvor.
Martinsen beskrev også hvordan prosessen med å klage til Bernkonvensjonen har vært langvarig og arbeidskrevende. Klagen ble levert inn i 2022.
– Ulvepolitikken går i praksis ut på å holde ulven på et kritisk truet nivå til ubestemt tid, sa hun.
NOAH har fått oversatt begge høyesterettsdommene til engelsk og sendt dem til Bernkonvensjonen. Dermed er den stående komiteen godt informert om disse dommene, fortsatte Martinsen.
Videre la Martinsen vekt på at vedtaket om å åpne sak mot Norge var enstemmig i komiteen. Hun fremhevet at flere land, inkludert Luxembourg og Storbritannia, rettet skarp kritikk mot Norges ulvepolitikk under møtet i den faste komiteen i desember.
– Luxembourg beskrev den norske forvaltningen som «ytterliggående». Storbritannia ga uttrykk for at siden ulvens vernestatus er besluttet nedgradert, er det særlig viktig å gi et signal om at Norges ulvepolitikk heller ikke under de nye forutsetningene er innenfor rammene av konvensjonsforpliktelsene, sa Martinsen.
Martinsen advarte om at Norges manglende handling vil skade landets internasjonale omdømme. Det at komiteen har åpnet sak er det sterkeste tiltaket Bernkonvensjonen har tilgang til. Det gir klare forventninger om at Norge må justere sin politikk, argumenterte hun.
Under møtet i desember åpnet komiteen også sak mot Sveits og landets ulvepolitikk. Samtidig det ble understreket at den norske saken var verre enn saken knyttet til sveitsisk forvaltning, ifølge Martinsen.
– Sveits mottok beskjeden om at det var åpnet sak på en helt annen måte enn Norge. De har i mye større grad uttrykt at de tar kritikken til seg og at de vil endre forvaltningen slik at den skal stemme bedre overens med konvensjonsforpliktelser. Norges regjering, på sin side, tåkelegger betydningen av hva det innebærer at det er åpnet sak, sa Martinsen.
Videre sa hun at hun tror statens reaksjon på at Bernkonvensjonen åpner sak kommer til å skjerpe konfliktnivået knyttet til ulveforvaltningen.
– Når Norge bryter folkeretten handler det ikke lenger om ulv alene, men hvordan vi som stat forholder oss til folkeretten og til internasjonale avtaler. Det vil ta konfliktnivået til et helt nytt nivå. Det er alvorlig å bryte folkeretten kun for å sikre seg at en dyreart forblir kritisk truet, sa Martinsen.
Det er ikke skrevet noe offisielt referat fra diskusjonen under møtet i den faste komiteen, har Rovdyr.org fått opplyst fra departementet.
Etter rettssakens slutt stilte Rovdyr.org spørsmål til Martinsen om hun ser for seg en ny prosess hvor den norske ulveforvaltningen nok en gang ender opp som tema i Høyesterett.
– Nå får vi ta en ting av gangen. Vi håper tingretten opprettholder beslutningen om at jakta ikke kan igangsettes, sa Martinsen.
Artikkelen er skrevet med støtte fra AI-teknologi (mest for å teste hva denne teknologien kan brukes til). Men teksten er sjølsagt bearbeidet og videreutviklet av journalisten.