Torsdag overrakte utvalgsleder Geir Ulfstein utredningen Rovviltforvaltning og samisk reindrift: Norges folkerettslige forpliktelser til klima- og miljøminister Andreas Bjelland Eriksen (Ap).
Formålet med utredningen har vært å belyse forholdet mellom Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen og statens forpliktelser overfor samisk reindrift etter folkeretten.
Utredningen er svar på en bestilling fra regjeringen, som i 2024 ga Ulfstein og to andre eksperter i oppgave å vurdere forholdet mellom de ulike folkerettslige forpliktelsene som en del av regjeringens tiltakspakke for reindrift og energi.
– De største tapene til rovvilt er i Finnmark, men områder med mindre reinflokker kan være mer sårbare, og det er større grunn til å tro at det kan være folkerettsbrudd i forvaltningen i disse områdene, sa Ulfstein under framleggelsen.
Store tap i Nordland
Utvalget har bedt Landbruksdirektoratet om en oversikt over hvor reindrifta er mest utsatt på grunn av rovdyrtap.
– Det er særlig områder i Nordland, og i noen av dem er tap av kalv hvert år oppe i 60 prosent. Reineierne her mener tapene er så store at de ikke kan ta ut slaktedyr uten at det fører til reduserte reintall, og at de dermed risikerer å miste hele produksjonsgrunnlaget. Det er meget alvorlig for dem som driver i disse særlig utsatte områdene, sa Ulfstein.
Utvalget har ikke hatt som mandat å vurdere om konvensjonsbestemmelsene er overtrådt i de enkelte områdene med store tap.
– Vi mener det er grunn til å peke på det og vurdere det. Vi etterlyser også konsekvensutredninger og konsultasjoner i forbindelse med de beslutningene som tas, sa Ulfstein.
Et eksempel på et slikt område er Skjomen reinbeitedistrikt i Narvik, som Rovdyr.org skrev en reportasje om i 2021.
Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) mener rapporten bekrefter utfordringer som reindrifta har påpekt i flere tiår.
– Funnene i rapporten underbygger i stor grad det reindriften har varslet om siden 1980-tallet. Tapene til rovvilt er i enkelte områder så store at de utfordrer grunnlaget for en bærekraftig reindrift og dermed også grunnlaget for samisk kulturutøvelse, sier NRL-leder Inge Even Danielsen i en pressemelding.
Forvaltning av kongeørn
Under sin framleggelse trakk Ulfstein fram en rekke anbefalinger fra utredningen.
Anbefaling 1: De nasjonale bestandsmålene for rovdyr kan opprettholdes, men fordelingen mellom regioner for gaupe og jerv bør vurderes på nytt. Hensikten her er å redusere rovdyrtrykket i de mest utsatte reinbeiteområdene ved å flytte en større del av bestandsmålene til andre regioner.
Denne anbefalingen er i samsvar med andre prosesser regjeringen har igangsatt. Rovdyr.org har nylig omtalt hvordan Norsk institutt for naturforskning (NINA) har anbefalt å flytte deler av ynglemålene for gaupe og jerv fra Nord-Norge til Sør-Norge og at Miljødirektoratet i hovedsak har sluttet seg til NINAs anbefaling.
Anbefaling 2: Et tydeligere skille mellom områder der reindrift skal prioriteres og områder der rovdyr i større grad skal vernes. Et slikt skille kan gjøre forvaltningen mer forutsigbar og redusere konflikter. Reduksjon i bestandsmålene i særlig utsatte regioner vil kunne gjøre det lettere å gjennomføre mer effektivt uttak av rovdyr, spesielt i kalvings- og oppvekstområder for rein.
Anbefaling 3: Utvalget mener også at forvaltningen av kongeørn bør vurderes nærmere.
Anbefaling 4: En tilråding fra utvalget er at retten til samisk reindrift som kulturutøvelse må gå tydelig fram av naturmangfoldloven. Naturmangfoldloven er den viktigste loven i beskrivelsen av rammeverket for rovviltforvaltningen. Utvalget foreslår også at reglene knyttet til at samiske interesser må bli konsultert, styrkes og synliggjøres bedre.
Anbefaling 5: Ulfstein kommenterte også endringen i nødvergebestemmelsen i naturmangfoldloven, som siden i fjor har gitt adgang til å felle rovdyr ved pågående angrep på bufe og tamrein, eller når det er overveiende sannsynlig at et slik angrep er nært forestående.
Utvalget mener at dagens formulering ikke fullt ut samsvarer med kravene etter Bernkonvensjonen, og at vurderingen etter folkeretten også må ta hensyn til omfanget av faren, ikke bare sannsynligheten for angrep.
Mye ulvedebatt, lite reindriftsdebatt
Ulfstein gjorde et poeng i innledningen av at offentlig debatt om Bernkonvensjonen i stor grad har dreid seg om sau på utmarksbeite og ulv, og i liten utstrekning om internasjonale konvensjoner som beskytter samiske rettigheter og reindrift.
De viktigste predatorene for rein er gaupe, jerv og kongeørn. Bjørn og ulv spiller en mindre rolle i reindriften på grunn av at yngleområder for ulv og bjørn i liten grad overlapper i tid og rom med der reinsdyra oppholder seg.
I motsetning til ulvedebatten legger utredningen vekt på å se Bernkonvensjonen i sammenheng med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, som beskytter minoriteters rett til å utøve sin kultur, og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk, som blant annet inneholder regler om konsultasjonsplikt ved tiltak som berører urfolk.
Selv om tap av rein til rovvilt er hovedtemaet i utredningen, understreket Ulfstein at reindrifta står overfor en rekke andre utfordringer, som blant annet arealinngrep, klimaendringer, overbeiting og andre strukturelle utfordringer.
Ja takk, begge deler
Et sentralt juridisk spørsmål i utredningen er om det eksisterer en konflikt mellom Bernkonvensjonen og urfolksrettighetene.
– Det er ikke nødvendigvis noen konflikt mellom Bernkonvensjonens regler og de urfolksforpliktelsene vi har i de relevante folkerettslige konvensjonene. Det er mulig å innrette rovviltforvaltningen på en måte som respekterer begge settene med forpliktelser, sa Ulfstein.
I tillegg til leder for ekspertutvalget Geir Ulfstein (professor emeritus ved Universitetet i Oslo) har Johan Gauslaa (leder av Finnmarkskommisjonen) og Christina Voigt (professor ved Universitetet i Oslo) deltatt i arbeidet med utredningen.
Kunnskapsgrunnlag
Klima- og miljøminister Andreas Bjelland Eriksen takket utvalget for arbeidet og understreket at rapporten er viktig for departementet.
– Gjennomgangen belyste godt at det ikke er enten-eller vi forholder oss til, vi skal overholde helheten i forpliktelsene, sa statsråden.
Han pekte på at regjeringen allerede har satt i gang flere prosesser hvor rapporten kan få betydning. Blant annet nevnte han en større utredning av områder der presset på reindrifta og tapene til rovdyr er størst, vurderinger av mulige endringer i lovverk eller forvaltningspraksis og det pågående arbeidet med fordelingen av bestandsmål mellom regioner.
Statsråden viste også¨til at spørsmålet om hvordan bestandsmålene for rovdyr fordeles geografisk er allerede under faglig vurdering, og departementet har innhentet analyser av hvordan alternative fordelinger kan se ut i praksis.